轉載 - 世界糧食危機的成因與台灣的農業對策（上）

世界糧食危機的成因與台灣的農業對策
清華大學 彭明輝

當台灣的農委會還把休耕當作重要的農業政策，並且積極規劃要把農業用水轉為工業用水的時候，卻爆發了全球性的糧食危機。面對這個局勢，有許多立委與媒體名嘴都要求即刻「停止休耕，擴大生產」，也有人滿心期待著台灣農業再起的榮景。

不過，農委會主委陳武雄在四月底表示：陳武雄表示，國內不會發生糧食危機，只會面臨高糧價的衝擊。目前我國的稻米自給率約九成（進口稻米約14萬公噸），且糧食總自給率超過七成，不足的23％缺口主要是小麥、麵粉與飼料玉米等大宗進口糧食。尤其我國飼料玉米每年需求量四、五百萬噸，國內產量最高僅達四十萬噸，九成都仰賴進口。因此，陳武雄所擬的對策是鼓勵農民善用廿二萬公頃休耕地轉作飼料玉米，而非全面復耕或發展不符經濟效益的生質能源作物。此外，馬鈴薯是全球第三大糧食作物，每單位面積可養活的人口是小麥或稻米的二至四倍，因此也不排除未來作為新的栽種選擇。至於安全存糧方面，則考慮從目前的三十萬噸，提高到明年五月的四十萬噸。

陳主委的策略符合當前台灣的實際需要嗎？要深入評估這個問題之前，我們必須要對當前的世界糧荒有夠深入的掌握。
一、當前的糧食危機在於儲存量偏低與價格持續升高，而非產量下降

關於這一波的糧食危機，首先是在2008年3月時，世界糧食計劃署執行幹事希蘭說：自2007年6月以來，穀物價格上漲近40%，全球食品儲備僅夠53天應急，遠低於去年的169天，以及世界公認的最低限70天。接著，IMF總裁斯特勞斯卡恩在4月份嚴厲警告：食品價格急劇上漲，將可能引發戰爭。

事實上，從2006年9月到今年4月初，國際市場主要糧食價格全面暴漲：小麥價格上漲了112%，玉米價格上漲了47.3%，大豆價格達到19年來的最高點。作為全球一半人口日常主食的稻米價格飆升，從2007年底的每噸360美元漲至今年3月27日的每噸760美元，上漲一倍以上，達到20年來的最高點。此外，聯合國糧農組織預計，本年度世界糧食期末庫存將降至4.05億噸，為25年以來的最低水平。預估將有1億人會面臨饑餓，37國面臨糧食儲備不足的危機。

不過，必須要釐清的是：這一波的糧食危機並非「全球糧食生產下降」，而是全球糧食儲存量持續下降，以及全球糧價持續攀升，導致窮人難以維生。事實上，國際穀物理事會在3月發佈的報告顯示：預計2007/08年度全球穀物產量為16.62億噸，比前一年增長了5.7%。此外，根據聯合國糧農組織提供的最新數據，2006年全球糧食產量為20.129億噸，2007年估計為21.085億噸，增幅為4.7%。

二、氣候異常與恐慌性管制

糧食增產而價格不降反漲，這並非單一原因所造成的。把這波危機逐漸推高的一系列事件中，第一個環節是澳洲等糧食出口國因為氣候異常而收穫下降，並限制出口，接著一些小國為求自保所以也限制糧食出口，以致接連著一系列的恐慌性管制，導致全球穀物貿易市場上的供應短缺。
由於氣候異常的影響，澳洲連續數年遭受乾旱氣候，小麥出口銳減，2007年的出口量減少400萬噸。同年，烏克蘭小麥出口也減少300萬噸。此外，孟加拉遭受颱風襲擊，造成稻米減產300萬噸。

有鑑於全球糧食儲存量偏低，各國開始管制糧食出口。2007年12月20日，中華人民共和國政府宣佈取消糧食及其製品的出口退稅，2008年全年對小麥、玉米、稻穀、稻米、大豆等原糧及其製品徵收5%-25%的出口暫定關稅，摩洛哥也把小麥進口關稅由130%降為2.5%，而歐盟則暫停徵收大部分穀物進口關稅。3月27日，柬埔寨和埃及公佈稻米出口禁令。全球第二及第三大稻米出口國越南、印度，也紛紛加價及減產。

三、生質燃料與人爭糧

由於世界石油價格的居高不下，近年來美國、歐盟和巴西等國大量將原本出口的玉米、菜籽、棕櫚油轉用於生產生質燃料，在很大程度上改變了這些傳統農業出口大國的農業生產結構，並降低了出口。美國20%的玉米已被用於生質燃料生產，歐盟65%的油菜籽和東歐的35%棕櫚油被用於生質燃料生產。這些政策的變化不僅造成了食物供給的減少，更引起了市場對於穩定供給的擔憂和恐慌，而進一步加劇了糧食價格上漲預期。

英國《金融時報》4月16日撰文認為，據聯合國糧農組織的統計，全球消除饑餓所需填補的糧食缺口僅0.5億噸。而2007年全球糧食供給並不比前一年少，那麼這0.5億噸的糧食到哪裏去了？由於2007年全球用于生產燃料的糧食超過１億噸，所以文章作者認為恰恰是這１億噸，打破了世界糧食的供需平衡。

四、期貨市場與貿易商又趁機炒作而哄抬價格

由於美國聯邦儲備銀行的不斷降息，以及美國房地產市場低迷，使得美國的大量投資資本進入大宗商品期貨市場，尋求規避風險、提高獲利的標的物。由於市場預期國際農產品可供交易的數量在下降，有機會推高糧食價格，因此自2007年11月以來，已有400多億美元進入國際農產品期貨市場投機炒作。根據亞洲開發銀行資料顯示，在過去一年內，國際小麥的出口價格就增長了130%，稻米價格增長98%，而燕麥價格則上揚38%。

此外，世界糧食價格的上漲也跟糧食貿易的壟斷性有關。目前，世界上四大跨國糧商：ADM、邦吉、嘉吉和路易達孚，壟斷著世界糧食交易量的80%，在某種程度上擁有定價權。這意味著，任何國家，如果糧食不能自給自足都難逃被這些糧商魚肉之苦。

2007年當糧食出口國因為天災而歉收時，尚不足以導致糧食危機。即使有生質燃料的消耗糧食，問題也還不至於太嚴重。但是許多國家在糧價上揚的初期釋放儲備糧以獲取暴利，而導致全球糧食儲備降到曆史最低點。後來當國際糧食交易市場預期價格會持續上漲時，糧食庫存的降低和價格上漲的預期心理相結合，終於滾雪球般地加大了人們對糧食供應緊張的擔憂。於是，在各國與期貨市場爭糧的情況下，糧價被逼得持續上漲，而造成這一波幾乎失控的糧食危機。

今年初，在美國農業部連續數月預測美國小麥庫存將降至60年來新低時，小麥價格飆升，2月份明尼阿波利斯穀物交易所的春小麥期貨合約曾經出現連續11個交易日漲停的「壯觀」行情。在市場傳言中國春節前後雪災造成植物油短缺的背景下，芝加哥大豆期貨屢創新高。當前國際稻米供應吃緊，世界最大稻米進口國菲律賓被迫赴美國市場大宗採購稻米，芝加哥糙米期貨價格在4月份不斷刷新紀錄。

根據美國農業部公佈的資料，2007年美國玉米、大豆和小麥三種農作物的產值達到926億美元。美國也是上述三種糧食作物最大的出口國，而其產值的一半被農產品期貨買家持有。據從事諮詢服務的芝加哥農業資源公司統計，去年11月份以來，對農產品期貨市場的投資已從250億美元猛增至650億美元。可以說，華爾街的投機家正是世界上最大的糧食囤積居奇者。在投機資金將大豆等農產品價格連續炒作至歷史高位之後，發展中國家的進口成本成倍增加，消費者最終埋單，收入微薄的窮人則可能陷入忍饑挨餓的境地。

因此，聯合國新任食物權問題特別報告員德許特就提議：「糧食投機」的行為應該要被譴責，而且，對於國際社會漠視「糧食投機」的行為，也應該要予以譴責。他說，投資者在股市疲軟時可能轉向糧食市場，這是早就可以預見的；但是「國際社會並沒有針對這類投機活動採取任何的防範或防制的措施」。